绿维文旅：城乡融合下的乡村发展探索
6月15日,乡村振兴大讲堂第8期、绿维大讲堂第16期开讲。北京绿维文旅集团乡村振兴规划设计研究院院长、中国优质农产品开发服务协会乡村振兴工作委员会秘书长王征征从城乡二元到城乡融合、城乡融合发展实施路径,对城乡融合下的乡村发展模式进行了全面解读。
2017年党的十九大提出实施乡村振兴战略,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,同年底召开的中央农村工作会议强调要重塑城乡关系,走城乡融合发展之路。这一重大战略的提出,城乡关系也站在了新的起点,城乡融合发展的加速时代。
一、城乡融合的背景及现状
城乡融合发展是将城市和乡村放在同等地位,逐步走向城市和乡村共同发展、统一发展的策略。2017年底召开的中央农村工作会议进一步提出,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合的新型工农城乡关系,我国城乡发展战略由统筹城乡发展、城乡发展一体化,再次上升到城乡融合发展。
城乡发展不协调,乡村发展不充分,城乡二元结构明显依然是目前的主要问题。当前我国乡村常住人口还有5.64亿,到2035年仍会有约4亿人居住在乡村,如果不破处目前的城乡二元体制,城镇化的虹吸效应会让乡村一步步走向衰落。全面建设社会主义现代化国家,短板依然在农村,难点是实现农业农村现代化。
随着我国城镇化率接近60%,城市对乡村的带动作用越来越强。2020年,全国城镇居民人均可支配收入43834元,农村居民人均可支配收入17131元,城乡居民收入水平大幅提高。2019年人均教育文化娱乐消费支出2513元,2020年受疫情影响,人均教育文化娱乐消费支出为2032元,数量庞大的人口对健康食品、生态产品、文化产品的需求,为强化以城带乡作用、促进城乡商品要素双向流动创造了巨大空间。乡村振兴战略的落实,农村生产生活条件的改善,特别是交通和互联网的普及,极大地增强了城乡之间的连接性,使城乡间人员、商品、要素、信息的双向流动更加便利。
乡村对资本、土地、人才、技术等要素的需求上升,市场驱动的城乡要素流动加快,乡村的稀缺性和投资价值日益凸显。新的形势,城乡融合发展尤为重要。
二、规划先行,土地保障是城乡融合中乡村发展的基础
1、城乡融合思路:新时期的城乡融合发展,应在强化以城带乡的基础上,实现城乡联动改革,扩大双向开放,促进全面融合。
以城带乡就是要在城镇化大格局下来推进城乡融合发展,持续提升城镇化水平和城镇化质量,完善城市资源对乡村的辐射带动机制,更好的发挥城市对乡村的带动作用。这是城乡融合发展的基础。
落实优先发展:落实优先发展,就是要更好的发挥政府作用,落实农业农村优先发展的方针,继续推进城乡公共资源均衡配置,提高农村居民公共服务的可及性和公平性,推动治理资源向乡镇和村级调配,提升治理能力。这是城乡融合发展的关键。
城乡联动改革:一方面要下大力气深化农村改革,特别是农村产权制度和要素市场化改革;另一方面要加快建立城市科技、人才、资本下乡激励机制,实现城乡之间人才、土地、资金、技术、信息良心循环,产业合理布局,这是城乡融合发展的重点。
扩大双向开放:增强要素市场的开放性和流动性,促进各类要素更多的向乡村流动,促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务等方面相互融合、共同发展。
2、规划先行是城乡融合中保证乡村发展的基础
实施乡村振兴战略的重要基础是城乡空间结构优化调整,需要把规划工作做好并发挥规划的重要作用。
要把城乡作为一个整体进行发展规划,把握编制由粗到细和全覆盖,推进城乡规划管理内容统筹,重点规划乡村基础设施建设、加强城乡基础设施建设配套,明确城乡资源优化配置。
当前乡村发展存在空间结构不合理,土地利用不充分等问题,城乡融合规划首先要以城乡空间结构优化为提前,以解决重大问题为基础,注重效率提升为要求,从空间结构上优化乡村的发展方式及资源配置。
对于城乡结合地,特别是城市周边已经承载部分城市功能的乡村,仍然按照乡村基础设施建设标准的地区,需要按城乡融合结构,形成完善配套的联通网络,并按照城镇发展进入建管结合阶段。因此,城乡规划中要深入考虑乡村的人口增减变化、流动趋势,实行分类分区分期,明确规范各类规划范围、内容、方式,健全完善规划组织、审批和管理工作。在国土空间规划基础上,一张蓝图画到底、干到底,促进城乡发展一体化,有城有乡、错位竞争、功能组团,实行多规合一。同时明确城乡基础设施建设的范围边界,明确城乡公共服务的发展途径,整合资源、形成项目、推进短期和中长期投资结合,推进微观基础功能组团,推进城乡基础设施互联互通和布局优化,引导重大项目投资。
推进项目投资和重大改革的前提是规划,把规划做好,影响全局和长远,实施乡村振兴战略通过改进和加强规划,提高稀缺资源配置效率。对不同区域的功能定位和开发进行合理分工,推进合作发展,实行深化改革。
3、以城乡土地制度统一促进乡村发展
城乡二元土地制度融合需要以建设用地为重点谋求乡村发展。
党中央,国务院大力推进农村土地制度改革,特别是农村土地征收,集体经营性建设用地入职、宅基地制度改革试点、全域土地综合整治等。这些改革举措开辟了城乡建设用地制度融合的重要渠道。
打通土地要素市场化配置堵点,深化农村土地制度改革,使土地制度适应新发展格局下城乡融合发展的需求。全面推开农村集体经营性建设用地直接入市,建立健全城乡统一的建设用地市场,实现“同地、同权、同价、同责”。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地,深化农村宅基地制度改革试点,深入推进建设用地整理,完善城乡建设用地增减挂钩政策,为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。近年来,多地开展集体经营性建设用地入市、农村土地征收制改革以及宅基地制度改革的试点。比如,湖北宜城、浙江义乌在农村集体经济组织主导的宅基地有偿使用制度方面进行了创新性探索,海南文昌积极探索被征地农民的多元保障机制。这些探索,为盘活闲置土地资源、稳步推进农村集体产权改革、激发土地活力和红利积累了宝贵经验。
激活宅基地和农房使用最终涉及的问题,就在于避免城乡关系重构过程中,部分村落因劳务输出而出现空心化、人口老龄化并逐步走向凋敝。可在探索多元化宅基地退出模式、多渠道开辟宅基地退出补偿资金来源的同时,依托多元主体及流转平台提高闲置宅基地和农房盘活效率,并建立闲置宅基地和农房盘活利用收益分享机制,调动参与各方的主动性和积极性。在盘活闲置宅基地和农房等要素方面, 在苏南地区的“昆山宅改”已是经济发达地区盘活闲置农房、分享城乡融合红利的有效尝试。其他因地制宜指导“合村并居”,也不失为化解“空心村”疑难、优化城乡布局、促进小城镇多元特色化发展、便利外来产业“栖居”乡村,最终使城乡发展交相辉映的一条路径。
4、促进城乡二元土地制度统一的5个方向
三、城乡融合规划的绿维实践
绿维文旅正在编制的某区域城乡融合规划,依据党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神和国家对地方提出的营造良好政治生态,坚持“两点”定位、“两地”“两高”目标,发挥“三个作用”和推动双城经济圈建设等重要指示要求,以缩小城乡发展差距和城乡居民人均收入差距为目标,以区域经济社会发展、城乡融合发展现状和实际需要为基础,加强对城乡关系变革、城乡融合发展趋势的研判,把握一个机遇(双城经济圈建设和“一区两群”协调发展),贯穿一个总目标(打破城乡二元结构、构建新型城乡关系、实现城乡融合发展),坚持一个主攻方向(缩小城乡差距),认清一个关键(促进城乡间要素自由流动和平等交换),掌握一个突破口(户籍制度和农村土地制度改革),抓住一个工作着力点(建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系),最终完成城乡融合发展先行示范区建设的重点任务。
《规划》在全面梳理区位、人口、土地利用、产业发展、人均可支配收入、人居环境、公共服务的现状,分析城乡融合发展的优势和不足的基础上,针对区域城乡收入差距大,基础设施和人居环境有待提高,三是土地利用低效的问题。提出“一个定位、两大抓手、三大格局、四大融合、五大层面”的“12345”发展战略:即把握一个定位:“大型城市主城区的城乡融合发展模式”,借助两大抓手:“土地整理”和“城乡融合投融资服务平台”,构建三大格局:城市生态花园环境生态格局、田园新经济产业格局、村集体主导市场运营格局,通过四大融合:城乡配套融合、城乡要素融合、城乡产业融合、城乡空间融合,落实五大层面:整理土地、导入产业、分期投入、政策先行、整村示范。从基础设施、公共服务配套、产业经济发展等方面逐一提升发展,进而促进各要素之间流通,最终形成整体空间上的大融合的发展理念。
《规划》以城乡等值为目标导向,借助城乡融合发展先行示范区建设,围绕“”一体规划布局城乡生产生活生态空间;抓好村规划审批改革试点;打造都市现代高效特色农业示范区;加快补齐农村基础设施和公共服务短板;持续深化土地制度改革;探索生态价值实现机制;落实好土地出让收入优先支持乡村振兴的政策“等重大任务,落实重点项目,从而探索实践中总结提炼可复制、可推广的地方经验。
规划中选取重点村作为城乡融合的试点村,采用整村开发模式,政府负责规划和基础设施建设,企业负责产业导入、产品建设和市场化运作。充分利用农村低效的土地、闲置的空心房屋、良好的自然环境等资源,引入企业资金、技术和人才等资源。通过农旅产业带动的融合产业为突破,从市场运营端出发,以“山居渔乡”为特色,在现有村庄自然环境上,规划特色山水两条环线,形成乡村旅游运营结构,并引入社会主体植入商业业态,形成 “景村一体+乡村新产业+乡村新社区”三大板块结构,实现消费聚集,人流聚集。项目围绕村民的主体地位不动摇,以提升村民收益为目标,以集体经济和外来资本为投资开发主体的现代乡村旅游开发和运营模式,加速乡村资源资产化和产业化发展,从而创建全国乡村振兴整村建设的样板。
